邵泽斌：如何对待教育政策的内在性缺陷
点击题目下方华东师范大学学报教育科学版关注我们。
摘要
教育政策内在必然地具有着缺陷与不足，这主要缘于三个方面不可避免的约束性条件：由主体有限理性导致的教育政策解决问题能力的局限性；教育政策回应复杂问题能力的低效性；刚性教育政策应对丰富多样实践问题的脆弱性。面对教育政策的必然性缺陷，实践者有三种消极的应对方式，即积极对抗型、阳奉阴违型和赞美获利性；同时也存在着三种积极的应对方式，即选择性适应、反思性适应和改造性适应。作为教育政策相对非利害关联的研究者，存在着三种类型的教育政策批判方式：建设性批判、结构性批判和根基性批判。接受教育政策的不完美特性，有利于让教育政策在通向完美的路上走得更为清醒、更加顺畅和更为通达。
关键词：教育政策；政策缺陷；政策应对
邵泽斌 教授
邵泽斌，教育学博士，南京师范大学教育科学学院副院长、教授、博士生导师，主要研究方向为教育基本理论、教育政策、基础教育改革和农村教育等。
教育政策应该尽可能地减少缺陷和不足，并应努力去追求完美。这既是政策制定者的期待，也是政策执行者的希求。很难设想一个设计有缺陷、执行有弊端的教育政策能够获得相关主体的认可，更遑论有助于教育的发展与人的成长。问题是，现实的教育政策无时无刻不蕴含着缺陷与不足。这里的缺陷与弊端，不是指教育政策制定者有意而为之的“反教育”特征，而是说，尽管政策的决策者带着良善的动机、付出真诚的努力、实施规范的程序，但现实的教育政策都无可避免地存在着各种不足与弊端，在实施中都难以避免遭遇反对的倾向。这既可以在经验上获得共识，也可以在理论上得到论证。虽然这对于政策的制定者和执行者而言实在是“情不所愿”，但却是必须接受的事实。
在实际的教育实践中，这种政策的内在性缺陷，还容易造成相关主体的各种非理性倾向和片面化态度，这主要表现为实践者和研究者常常放大了教育政策的缺陷与不足、忽略了政策的内在价值与功效、拒斥了对政策的认同与接纳、放逐了对决策者的信任与支持。这种非理性认知还在一定程度上恶化了教育政策的运行环境，让政策的运行过程弥散着不满、失望、诘问，甚至是愤慨和愤怒的情绪，从而降低了教育政策的运行效果。我们需要理性地认识教育政策的问题与缺陷，合理地思考教育政策的不足与缺点，平和地接受教育政策的不完美特性。于是，我们的话题就转换为了:为什么教育政策总是具有“不完美”的特性？作为教育政策的实践者，应该如何认识和应对这种内在性缺陷？作为教育政策的研究者，应该如何理解和反思这种必然性缺陷？理性地对待教育政策的内在缺陷，不但可以增强实践者和研究者对决策者的理解与认同，也有利于为政策的“落地生根”集聚积极的支持力量，还有利于为决策者优化政策提供多样的实践智慧。从这个意义上讲，接受教育政策之不完美的特性，恰恰是为了让教育政策在通向完美之路上走得更清醒、更顺畅和更通达。
一、如何理解教育政策的内在必然性缺陷
言说教育政策内在必然性缺陷力图表明的立场是：教育政策的制定者、实施者和执行者，带着善良的动机、良好的意愿与真诚的姿态，期望教育政策能够起到解决教育问题、化解教育矛盾和推进教育发展的目的，但在实际的制定、运行和实施过程中，由于自身的理性局限、实施条件和立场的差异，使得教育政策无法避免地会出现目标的偏差、价值的位移，甚至是效果的偏向等问题。认识教育政策内在具有的不完美品性，对于更加理性、冷静地期待教育政策的成效，合理面对教育政策的问题，有效化解教育政策的矛盾，具有重要的价值。教育政策的内在缺陷性，缘于三个方面不可避免的约束性条件：
首先，教育政策主体认识能力的有限性，制约着教育政策解决教育问题的有效性。这种认识能力的有限性根源于人性认识水平和认识能力的边界性与教育问题的复杂性之间的根本性冲突。这又可以体现为两个方面：
一是政策的主体的认识能力必然性地制约着其对教育问题的周全认知。即是说，面对教育困境，无论认识的主体如何努力、如何客观、如何深切地去思考、考量教育问题，都不可能将问题完全看得清晰明白、周到全面。无论是政策的研究者、制定者还是实施者，都带着自身有限的知识背景、不充分的认知经验、特定的思维方式和个性化的分析视角去认识教育、观察教育、思考教育。这样，丰富、复杂和整体的教育问题，在认识主体那里获得的只是片面的理解、部分的解释和局部的体认。“任何大型社会过程或事件一定比我们所能制作的图解更复杂。”(斯科特，2004第425页)如此看来，教育问题犹如一只整体性的大象，认识者和理解者只能摸到大象的一只耳朵或一只鼻子。这样，整体性的教育问题就被不同的主体赋予了“属我”的视角，具有了碎片化的认识和片面化的解释。这种“视角主义”的政策体认方式，使得政策问题的整体性和全貌性被政策主体“不情愿”地分解，甚至是“瓦解”了。
二是政策主体的价值立场必然地制约着其对教育问题的真实认知。如果说对教育问题的周全认知和整体性认知涉及到教育政策问题领域和角度的多样性，那么，对教育政策的真实认知则涉及到教育政策问题的性质和制约因素等方面。这主要是因为，政策主体内在地有着差异的价值立场，这种不同的价值立场使得相关主体在面对同一政策现象时，看到了不同的政策问题、政策特征和政策变革需求；甚至是，面对同一政策现象，有些政策研究者看到了严重的政策问题，而在另一些决策者看来这根本就不构成政策问题。例如，同样是面对高考改革问题，在主张起点公平者那里，重点大学的招生指标分配到省就是公平合理的；而在机会公平者那里，指标分配的招生政策就是不可接受的。再如，当前关于中小学生应试教育的问题，之所以“剪不清、理还乱”，一个重要的原因即是，在众多的家长和教师群体中，既存在着理直气壮“反对应试教育”的群体力量，也存在着心悦诚服地“支持考试竞争”的强大声音。如果说政策主体的认知能力体现了政策问题界定的“视角主义”，那么政策主体的价值取向则体现了政策问题界定的“方位主义”。教育政策问题认定的“方位主义”，使得真实的政策问题被不同的主体赋予了“切己”的界定，这种被个体价值包裹的“方位主义”政策体认方式，使得政策问题的客观性被主观化了，政策问题的真实性被偏见化了。“人类头脑的无可避免的不完美，在这里不仅构成了一个与解释对象有关的基本素材；并且由于这种不完美也适用于观察者本身，所以也限制了他努力解释被观察的事实所能取得的成就。”(哈耶克, 2003, 第37页)无论是由政策主体的认识能力导致的对周全完整政策认知的碎片化和片面化，还是由政策主体的价值立场导致的对真实客观教育政策认知的主观化和偏见化，都本然、必然地影响着教育决策共识的形成，制约着政策合力的达成。从这个意义上讲，任何公开宣告与公布的教育政策，在满足部分群体需求的同时，都遏制了另一部分群体的需要；在获得一部分民众认可的同时，也遭遇到了另一部分群众的抵制，这或许构成了教育政策的一种不可避免的内在“缺陷”。
其次，教育政策对复杂教育问题的回应能力具有内在的局限性。教育政策以解决教育问题为使命，但这并不意味着所有的教育问题都完全依赖教育政策去解决。教育中的诸多问题除了政策的干预以外，还需要依靠专业人员的良知、关怀、情怀等非政策性手段的参与，诸如培养学生的社会责任感问题、引导教师的科研创新问题等等。与此同时，这些问题也离不开教育政策、教育行政的支持、激励与干预。因此，不同于一般公共政策与公共问题之间的因果性逻辑关系，教育政策与教育问题间存在着间接复杂性关联。“大型的政策问题不可能被完全理解，更不用说综合地解决了。”(斯科特，2004第451页)这使得单纯依靠教育政策解决教育问题存在着内在的局限性。从总体上看，教育问题包括三个层面的内容：一是资源配置层面的问题，诸如教育投入的比例设置、分配方式，教育管理的体制安排、办学方式的规则设置等。这一层面的政策问题涉及到教育的决策领导人员、行政管理人员以及学校管理队伍，其问题的诊断存在着线性的关系，政策的制定和运行存在着垂直的关系。政策问题界定的线性关系表明，教育的问题较为清晰、问题形成的原因较为明显；政策的制定和运行存在的垂直关系表明，上级部门对基层教育问题的体认、监督和规制较为有力和有效，自然，该层面的教育问题可以通过政策的改革和制度的设置得以有效的化解，有时候能起到“药到病除”的效果。第二个层面的教育问题涉及到课程与教学的管理问题，诸如课程类型的确定、课程管理的层级、课程内容的选择、教材的编制、课程与教学的评价方式等。这一个层面的教育问题涉及到的教育主体相对多元、教育问题的认定相对复杂、教育问题的原因相对多样。该领域的政策涉及到国家、地方、学校等多维主体，涉及到教育行政、教育专家和教学一线等多类参与者。正是这多维度的参与者使得教育问题的界定既存在着一致性，也存在着差异性，对一个司空见惯的教育问题常常出现“仁者见仁，智者见智”的情况。例如，小学阶段古诗词的学习以多大的容量、多深的难度为宜？中小学生社会责任感的下降究竟是一个真问题还是一个假问题？等等。教育问题界定的差异性，使得对教育问题原因的分析呈现出更大的多样性。例如，对到底是什么原因加剧了中小学生课业负担过重、是何种因素造成了学生的创新能力下降等问题，似乎人人都能说出个“一二三”，但人人又可以理直气壮、言之凿凿地对他者的观点进行讥讽与反驳。此时，面对复杂的教育实践和多因的教育问题，任何试图简单化地用诸如“公平”“效率”等这些凝聚“正能量”的概念指导并制定规范性的政策文本、解决教育问题，都会遭遇“失败的打击”。“一个实践的政治家发现偶然性世界的复杂事务是如此难办，以至着迷于很快逃进意识形态的伪永恒建议，则是某种不同的、更不值得称赞的事”(欧克肖特, 2004, 第29页)因此，教育政策在回应这一层面问题的过程中就存在着“力不从心”和“能力不及”的现象。于是，政策关切到一个方面的观点，就很难兼顾另一个角度的见解；解决了一个方面的教育问题，也许加剧了另一个层面的教育困境。教育问题的第三个层面涉及到最微观、最具体和最深入的课堂、教师、家长和孩子等方面。这就使得问题的界定、原因的分析和对策的提出变得更加复杂。在问题的界定方面，每个学校、班级和孩子的差异较大；在原因的分析和对策的实施方面，由于最具有关切情怀和最具有利害关系的家长的介入，使得其实践性和差异性更加多样，“我更了解我孩子的特点”“我更明白我孩子的需要”等等，常常使得单一的教育问题出现多种不同的解答、单一的教育解答无法满足多样的教育诉求、单一的解释和方案无法排除多样化建议的合理性。“即使教育是一种为我们提供了实现某些目标的最佳的方法的科学手段，我们亦不可能期望那些最新方法应当得到普遍的运用并在同时完全排除其他方法的适用—更何况人们所追求的目标亦不应当是一回事。”(哈耶克, 1997b, 第164页)由此，该领域的教育实践和教育对象容易成为教育政策干预的“弱带地区”甚至是“盲区”。从这个意义上讲，教育政策在回应和解决教育问题方面，既存在有效、有为的一面，也天然地具有着低效、无为甚至是无效的一面。
第三，教育政策的刚性规制性，造成了其在应对丰富多变的教育实践方面具有天然的脆弱性。教育政策的刚性规制性告诉我们，政策一旦制定，就必须认真执行、严格落实，这是政策发挥作用的关键。然而，正是这种严格、规范的刚性落实，造成了教育政策的执行悖论, 即若政策不严格执行，则违背了政策的基本要求；而政策一旦严格执行，在面对教育领域的新情况、新现象和新问题时，它又常常存在着解释力不够、人性化不足甚至是“反教育”等问等。例如，学校在制定“不参加城乡交流的教师不得晋升职称”的规定时，也许将某些教育教学能力强、师生认可度高、由于客观原因不能参加城乡交流的老师排斥在了职称晋升的行列。再如，在高校学籍管理改革前，某些高校由于严格遵守当时所谓的学籍管理规定，将某些男女同学的正常爱情交往、在当时“违规”的大学生开除了学籍。这种教育政策的刚性规定性与丰富变动的教育实践的内在冲突，主要根源于政策主体决策能力的有限性。政策主体决策能力的有限性主要是指，在肯定决策主体在界定问题、提供对策和解决问题中的能动作用和善良动机的前提下，更应该看到，基于教育现象的丰富变动性，决策者既不可能设计出涵盖当下所有教育领域和教育方面的教育政策，也无法设计出可以穷尽未来可能发生的所有新的教育问题与新的教育现象的无差错的教育政策。首先，政策的设计者在能力上无法设计出解决当下所有可能出现的教育问题的政策，这既源于政策制定者认识能力的局限性，也根源于政策设计者认识时间和空间的有限性。例如，当考虑到乡镇政府在供给义务教育经费能力不足，而推进义务教育资源供给的“以县为主”的政策时，恰恰将某些有着强大的供给愿望和较强供给能力的发达地区的乡镇供给“资格”给排除掉了。其次，政策的设计者在能力上也无法设计出有效应对未来可能发生的各种新的问题的教育政策。众所周知，政策一旦制定，就应该在未来一定的时限内发挥效应，而实际的情况是，在未来一段时间内，教育的时空条件不可避免地发生着变化，与教育有关的社会政策、公共管理等均会发生着“非预期”“不可控”的新情况，这些变化都构成了新教育事件发生、新教育问题诱导的条件性因素。而无论是这些诱导性因素的出现，还是由这些诱导性因素导致的新的教育问题和教育矛盾的出现，都是政策设计者在理性上无法预见和控制的。这样，既往的教育政策在事实上就无法有效应对这些“新形式”“新样态”。“人类处境的当前状况是新的活动不断出现，并迅速扩展它们自己，信仰被不断修改或抛弃；对于规则来说，不适合当前活动和信仰就像不熟悉一样是无用的。”(欧克肖特, 2004, 第147页) “如果我们要进步，我们就必须为此后的发展所要求的对我们当下的观念及理想进行不断的修正留出空间，因为随着经验的增多，期间所产生的各种偏差现象必然要求我们对这些观念及理想做出不断的修正。” (哈耶克, 1997a, 第21页)如此，刚性规范性的教育政策，在新的教育事实、教育情境和教育问题面前，就显得十分的脆弱、乏力或是无力。甚至在一定条件下，用既定的教育政策规范去解释和“判决”现有的教育问题，还会出现违背教育常识、侵蚀教育品质的现象，这又构成了教育政策内在地具有缺陷性的另一个因由。
二、实践者应对教育政策之缺陷的方式
如上所述，教育政策的内在缺陷、本质上具有的不完美属性，以及一定程度上具有的“恶”的属性，既是政策的相关主体不愿意看到的，也是他们不得不面对的一个基本事实。这一事实还表明，作为公共政策的教育政策一旦付诸实施，个体就进入了与政策互为强化的政策场域，政策就成为个体想回避都回避不了的一种引导行为的力量、激励实践的手段，以及实现预期目标的工具。譬如，无论你认可还是不认可现行的高考选拔制度，无论你处在哪一个利益的阶层，高考的选拔制度就在那里，由高考选拔制度形成的高校分层、身份分层，以及未来的阶层分类都会作为基本事实在发挥作用。不但是作为当事人的自己，还是自己的孩子，每个人都会与“生于斯、长于斯”的高考制度发生关联。即使是完全地批判高考、反叛高考、放弃高考，这也是另外一种与高考制度发生作用的方式，并且这种方式一定会让反对者承担着失去体制内教育资格的代价。
实际的情况是，在现实生活中，这样“以身对抗制度”的情形几乎很少发生。因为，作为一个理性的社会人，无论是基于对个人利益的考量，还是从政策本身的积极效应而言，面对自己不支持的教育政策，“粉身碎骨”地予以对抗的做法显然不是明智的选择。恰恰是另外一种情况倒是经常性的发生，即某些政策主体一边是对教育政策的不公平愤慨地表达着不满，一边积极地深度参与着政策的运行；一边是鼓动民众对政策的积极抗议，一边是悄无声息地与坏的政策“共谋”。当然，还有第三种情况，就是真心实意地对政策歌功颂德、赞美支持和身体力行。在肯定这种积极的政策参与行为的同时，也应该看到，这其中大部分人是该类政策的受益者和获利者。
这样，我们就大体上可以区分为在面对政策缺陷时的三类消极的应对者：积极对抗型、阳奉阴违型和赞美获利性。之所以称之为消极的政策适应者，是在于表明，这样的政策应对，无论是对政策的当事人，还是对政策本身的完善和发展均呈现出不良的效果，甚至是破坏性效果。积极对抗型的应对者看起来凝聚着“正义”的力量，实质上这不但对当事人的利益带来了重大伤害，而且由于其对既定政策的反对过于执着以及对自我价值和认识的过度“自信”，使得其从根本上失去了参与政策变革的机会和资格。赞美获利型的政策应对者，看起来体现了对政策的支持、认可与认同，并带有“正面”的形象，而实际上他与积极对抗者的心态没有根本性区别，这种支持者本质上也是自我利益的极端至上主义者。因为，一旦政策对当事人不利，其马上就转入了坚定的“反对派”阵营。毫无疑问，阳奉阴违者的危害更不可小觑，因为，这样的行为无论在道德上，还是在行为上，危害都是巨大的。
以上的分析表明，作为教育政策的利害相关者，我们在面对教育政策时，既面临着不得不接受的事实，也面临着如何积极应对的挑战。如此，我们的话题就转换为，如何有效避免以上例举的教育政策的“消极应对”行为，形成既避免“粉身碎骨”般的积极对抗，也防止“阳奉阴违”的虚假适应，还避免“极端自利”歌功颂德呢？如果我们以更加平和的心态，从合理地追求自我利益、理性地促进政策变革的角度去应对和适应教育政策的不理想、不满意和不认同，就会发现，实践中还存在着另外三种积极的政策应对方式。
一是选择性适应。该应对方式应该是在积极的应对方式中“最消极”的一种类型，但也是较为合情合理的一种政策应对方式。政策的参与者在面对与自己的利益不利、价值观上不认可、无可奈何的教育政策时，既不是去主动的对抗，也不是犬儒般的逃避，而是根据自己的情势、态势和趋势，有选择地去参与政策的运行、执行政策的要求。这又分为两种情况：一是在政策的有限内容中，选择对自身有利的政策内容，规避对自身不利的方面。这样的政策实施取向尽管不够高尚，但也较为真实。譬如，某些中小学教师尽管不认可现在职称评聘中的论文发表、课题申请等过高的标准要求，但基于自身专业发展的需要，也会力所能及地发表论文、申报课题，并在自己的能力范围内提升自身的职称。二是当个体或组织无法避免地置身于不情愿、不接受、不认可的教育政策场域中，并且回避、躲避和抗议都会给自身带来不利的影响时，就会选择一些对自身“无害”或害处相对较低的政策内容。例如，面对上级教育部门组织的类型繁多的检查和评比，在名校、强校积极参加、热情投入的同时，那些自知获奖无望的一般学校或薄弱学校，自然不会选择抵制和反抗等不明智的举动，而是代之以“非抵制、无激情”、按部就班、例行公事地参与这些检查与评比。这种教育政策的选择性应对和选择性适应，看似缺少热情、激情和感情，但相对于那种“真对抗”或“假热情”的教育政策参与方式，具有着更多的积极意蕴。这不但是因为这种参与方式不会对政策的任何一方带来伤害和不利，更为重要的是，由于这种选择性的参与具有“趋利避害”的倾向，使得参与者渐次地感受到了政策给自身带来的有益方面和积极体验，间接地强化了参与者对教育政策的认可度和认同感，降低了参与者对政策已有的偏见和误识，从而也有利于政策本身的运行与改进。
二是反思性适应。如果说选择性适应是具有理性的“趋利避害”的政策参与特征，那么，反思性适应则是具有着智慧的“顺势而为”的政策参与特征。如果说政策的选择性适应者还存有着不满、表达着遗憾、充满着纠结，那么，反思性适应者则体现着淡定、展示着定力、表达着平和。即是说，政策的参与者基于深入的判断和深刻的分析，对政策的是非曲直了如指掌、利害得失分析透彻、因果逻辑清晰掌握，但作为政策的利害关联人、利益相关者和资源竞争者，他深刻地体验到了“人在江湖身不由己”的政策无奈和“两害相权取其轻”的动机冲突。更为重要的是，实践者超越了教育政策在“正确与错误”间“选边站队”的二元对立思维方式，体认到了政策作为协商同意和利益妥协的规则特征。“规则是这些不同利益间协商的产物。它们是社会性合约。”(舒尔茨, 2005, 第181页)这样的认知特征与政策价值取向，使得政策的参与者减少了内心的不满、愤懑和冲突，增加了一种淡定、平和与理性。这种淡定与平和并不是建立在对政策完全拥护、充分认同和十分赞同的基础上，而是在对政策的缺陷、不足和问题有充分认知的前提下做出的理性选择。政策的反思性适应表现出的另一个核心品质是，适应者在适应、顺应和遵循政策的过程中，在追求自我利益、主体收益的过程中，并不是义无反顾地追随着政策的利益、全身心地实现着自我的收益，而是在清晰地意识到政策的问题与局限的前提下，保持着一份张力、管控着自己的行为、持有着一份冷静。诸如，作为一名家长和教师，一方面清晰地认识到应试教育的弊端，另一方面引导自己的孩子和学生“卷入”和参与应试的竞争与选拔，同时，能够理性地、有限度地对孩子施加压力与影响，并能够正确合理地对待孩子学业上的挫折与失败。再譬如，一位大学教师在追求论文发表数量的同时，也意识到过度追求数量、忽视内涵发展的弊端，从而节制自己过度追求数量的行为。这种较为通达地领会政策的利与弊、合理地分析政策的得与失的反思性政策适应，不但构建了一种包容、顺畅的政策运行环境，也有利于政策的相关主体更加清晰地理解和分析政策，从而有利于政策的完善与调整。
三是改造性适应。所谓改造性适应，就是指政策的参与者不仅重视自我利益和需求的实现，而且更加关注政策的变革、改造和改良，以提高政策的合理性、增强政策的民众认同感。某些政策的参与者甚至更加关注后者目标的实现，其参与的目的更多是为了改造和完善政策，实现在“在游戏中改变游戏规则”的目标愿望。如果说反思性适应是一种智慧的政策适应方式，那么改造性适应就是一种“高尚”的政策参与方式。根据教育政策的类型，我们可以将改造性适应分为两个层面，第一个层面是是宏观政策之实践运行的变通性改造，即是说，这些由各级政府或教育主管部门制定的宏观政策，在实际的运行中，被实践者在参与中予以了改造、变革、变通或变式。这看起来是一种政策的“违规”行为，因为其改变了政策本身的运行规则、改造了政策的运行要求，而实际上，这种变革、变通与改造，恰恰体现了政策运行者的善良动机与良苦用心，体现了政策的参与者对宏大、宏观教育政策的实践性落实、情境化解读和微观化解析。“具体行动的目的，由于始终具有特殊性，所以绝不应当在一般性规则中加以规定。”(萨巴蒂尔, 2004, 第330页)正是这种具体化、情境化和微观化的落实，使得宏大政策不合理的方面得到了规避、不清晰的方面得到了细化、不完备的方面得到了补偿。从这个意义上讲，改造性适应的教育政策参与方式，推进了公共政策的完善，增强了公共政策的认可度。例如，我国自20世纪90年代以来推进了义务教育以县为主的资源配置方式，这一政策在发挥县级政府积极性的同时，造成了乡镇政府完全放弃义务教育的供给责任的弊端，不少经济发达地区“公然违背”这一政策规则，继续坚持“以乡镇为主”的义务教育资源供给方式、强化县级政府的统筹协调。事实上，这种“违规”的教育政策运行，不但增强了“分区施策”的政策针对性，也有利于降低义务教育的管理重心，增强乡镇政府对义务教育供给需求的回应性。第二个层面是校本政策之互动运行的调整性改造，这主要是指各级各类学校，也包括当地教育行政部门制定的各类涉及到教师和家长的具体政策。这一层面的教育政策之所以持续地被实践者改造，不但是因为地方政策和学校政策本身就具有个性化和情境性，还因为地方和学校的小情境也时刻具有着新变化、制造着新情境。在这种持续的变化性和情境性中，政策的改造不仅具有必要性，也具有可能性。“情境的特点对于个体来说是至关重要的，原因就是个体所注意到的特点将决定他的选择。”(哈耶克, 1997a, 第189页)在这些具体政策的运行和参与中，政策的决策者、实施者和管理者彼此角色交叉、身份卷入，不同于宏观教育政策中的决策者与实施者空间的距离感和交往的陌生感，在微观的校本政策中，决策者与实施者相互熟识、彼此互动，甚至在大多数时候，决策者即参与者，决策者即实施者。正是在这种交叉、融合、卷入和互动的关系中，政策参与者可以有条件、有能力和有技术地去边参与、边调整，边适应、边变通，边实施、边完善，让地方政策持续地处于改造、变革和完善之中。例如学校的职称评定政策、地方的学区划分方案等，其运行和实施的过程，既是利益相关者合作、参与和适应的过程，也是彼此斗争、冲突、改造、变革和完善的过程。政策参与者的改造性适应，不但让教育政策更好地落地生根、更接地气，也让教育政策的调整更合理、更接人气。
三、研究者反思教育政策之缺陷的方式
教育政策的研究者，主要是指相对独立于教育政策的利害群体，可以客观、中立、独立地就教育政策的价值取向、目标定位、政策设计、实施运行、评价效果等方面开展自主性研究的专业人员。在严格意义上讲，就教育政策的整体运行生态而言，完全独立于教育政策的研究者是不存在的。这主要是因为，无论是何种类型、何种意义上的教育政策研究者，其本人一定与现实的教育政策发生着千丝万缕的关系。这种无法割舍的关系既表现为研究者本身受制于相关教育政策的制约，也表现为其子女及其家人在就学、升学等过程中与教育政策发生着必然性的联系。但总体而言，研究者在一个特定的时空范围内，由于其专业的职责使命，以及其本人与正在研究的教育政策的相对非利害性关系，使得其研究活动可以在一定的条件下保持一种相对的客观性和中立性。
作为教育政策的研究者，反思、批判和诘问是其应对教育政策的基本方式和主要任务。这种批判与反思既是有条件的，也是无条件的。这里的有条件，主要指研究者对教育政策批判的前提，是其对教育政策的客观认知和理性认可。相对于政策的参与者，研究者有着更为专业的知识、更为多样的视角和更加周全的体认，这使得其能对教育政策的正向作用、积极效应、问题缺陷及其适应条件等都有着较为明晰的认识。这种较为明晰的认识是研究者对教育政策进行批判和反思的背景性条件。即是说，无论研究者用怎样犀利的语言、锐利的表达和激烈的批判，都不能改变其对政策本身的优势、特点和积极意义的肯定和认可。这就是研究者对教育政策批判的条件性。研究者对教育政策批判的“无条件性”，主要是突出其对教育政策进行批判的使命和担当。对教育政策的批判与反思，是研究者自身存在的合理性前提，也是研究者的基本职责与使命。这要求研究者针对教育政策的价值基础、适应范围和运行成效等不断地进行问题的诊断、缺点的揭示、不足的分析。正是在这种批判、反思和揭露中，教育政策的问题得到了揭示、缺陷得到了分析、局限性和条件性得到了解释与界定，让政策的参与者、制定者、实施者和评价者头脑更为清明、思维更加清晰、决策更加理性。从这个意义上讲，研究者对教育政策“无条件”的批判与反思，是教育政策合法性存在的根基与基石。
研究者对教育政策批判的“条件性”和“非条件性”彼此支撑、相互依托，共同构建着其对教育政策批判的合理性空间。即是说，研究者必须时刻“高举批判的大旗”，保持批判的本性、展示批判的品质，对教育政策的各个方面、各个领域进行深刻的批判和深入的反思。然而，旁观者绝不可将这种批判精神和批判行为看成是“愤青愤世”，甚至是“心术不正”或“动机不纯”，因为，研究者的批判是以研究者对政策的周全认知和肯定认可为前提的，是建立在对政策的积极改进与良性变革动机基础上的。从这个意义上讲，研究者的批判是常态、反思是常规、诘问是常识。众所周知，一个有效的教育政策立基于其合理的价值取向、精准的问题界定、恰切的目标定位和有效的政策建议。根据研究者对以上四个方面批判和反思的侧重点，可以得出三种类型的教育政策批判方式：
一是建设性批判。所谓建设性批判，是指研究者重点围绕教育政策的目标定位和对策建议展开分析与反思；而对教育政策的价值取向、问题界定则表示支持与认可。该种类型的政策反思立足于教育政策的完善和改善，重心在于政策方案的改进与改良，关注对策建议的可行性和可操作性。正是这样的批判方式，使得其给人一种务实的研究形象，也经常受到政策决策部门的认可与支持，其不少研究成果还能够获得决策领导的批示与批注、表扬与鼓励，研究者的价值感与成就感也因此得到了增强。该种类型的研究者主要来自于教育主管部门下设的研究机构或独立的智库机构，当然也包括高校和其他类型科研院所的教育政策研究人员。其最大的优点是强调研究的实用性和应用性，关注研究成果的实际效应，有时候也确实起到了“立竿见影”的政策改进效果；其不足之处在于，“只反枝节、不反根基”的研究取向常常贻误了对教育政策的矫正良机、错过了对教育政策结构变革的机遇，有时候可能还助长和强化了教育政策的缺陷和问题，成为“问题教育政策”的共谋。例如，针对当前广泛存在的城市义务教育择校矛盾以及流动儿童就学难的问题，仅仅局限于改进“就近入学、限制择校”“扩大城市学校规模、强制实施‘两为主’政策”等这些枝节性、具体性的对策建议，而不去触动公共教育治理体制、治理结构以及办学体制改革等这些“根基性”制度领域，虽然可以对教育问题起到暂时性缓解的作用，但却不利于问题和困难的实质性解决。
二是结构性批判。该种类型的政策批判主要针对的是教育政策问题界定的不准确，以及政策问题形成原因分析的不合理。由于政策的目标和建议立基于恰切精准的问题界定，自然，该种类型的政策批判也一定同时包括对政策目标的反思和政策建议的改进。之所以称之为结构性批判，是为了强调其政策反思领域的广泛性和反思方式的深刻性。由于该种类型的政策批判直接瞄准了“政策问题”这一政策变革与调整的关键与重心，动摇了政策建议和政策目标的前提与基础，这势必造成包括政策问题的性质界定、原因形成的分析、对策建议的提出等诸多方面的整体变革，使得政策的整体风格、风貌和形态等发生转型和转向。根据研究者对政策问题的批判方式，又可以将该类型分为针对“发现了错误的问题”与“发现了正确的问题，进行了错误的归因”两种情况。前者的错误常常导致政策目标的偏差，甚至是对策建议与目标任务的南辕北辙。因为，对于政策的设计者而言，“发现了一个错误的问题”所产生的危害，要远远大于“发现了一个正确的问题，提出了错误的对策”所带来的不良影响。同理，“发现了正确的问题，进行了错误的归因”常常带来对策建议的根本性偏差。因为，对策来源于归因，归因逻辑性地指向建议。比如，如果把中小学教师有偿家教的原因归结为对教师的惩罚惩戒不够，就会在制裁措施上用力；如果将原因归结为教师的职业道德缺失，就会在师德建设上下功夫；如果归结为教师待遇太低、就会在提高教师待遇上采取对策等等。由于结构性批判涉及到的政策问题的界定和原因的分析具有复杂性，特别是其中的问题成因分析具有较大的争议性、主观性和多样性，这就使得教育政策的结构性批判很难被决策者直接认可和认同，也很难在实际的政策完善中被直接采纳，但这并不妨碍该类政策的批判价值与反思效应。正是众多研究者对政策问题界定的多角度反思与多样化诘问，积聚了政策问题界定的多方面观点、汇聚了政策研究的宝贵资源，从而有利于决策者更清晰地辨识政策的问题特征和制约因素，以提高决策的针对性。
三是根基性批判。如果说教育政策的建设性批判和结构性批判主要对教育政策的事实前提进行质疑，那么政策研究的根基性批判主要是针对政策研究的价值前提展开批判。教育政策的事实前提，主要是针对教育政策问题的界定准确与不准确、对策建议的合理与不合理等基本事实做出的判断；而教育政策的价值前提，主要是针对教育政策的基本理念、指导思想和方法论等基本价值做出选择。之所以将研究者对教育政策的价值前提开展的批判称之为根基性批判，主要是突出这种批判常常具有颠覆性和重构性等特点。即是说，一旦教育政策的价值立场被否定，那么政策存在的合法性与合理性则荡然无存。譬如，众所周知，当前关于高考改革的研究是建立在“高考作为一种必要的人才选拔制度而存在”这一基本前提之上的，正是在这一前提下，研究者得以围绕着高考的内容、形式和体制等方面开展研究、反思与批判。当有研究者提出“废除高考制度”的改革思路时，就从根基上背离了当前高考改革的路径与方向，其必然导致高考改革方式的“另起炉灶”，这必然遭遇主流声音的抵制。再譬如，当前讨论的义务教育均衡发展的问题，是建立在“划片招生、就近入学”这一制度基础之上的，当有研究者提出“自由选择入学”的义务教育就学制度时，就从根本上动摇了我国义务教育办学的基本制度，其结果必然是引起义务教育办学体制、入学方式和教育公平等问题的根本性转向。如果说政策研究的结构性批判很难获得决策者的认可与接纳，那么，政策研究的根基性批判常常会遭到决策者的强烈抵制和系统性压制，在极端的情况下还会被扣上“无稽之谈”的帽子，甚至是还会招致同行研究者的批判与反驳，激起学术圈的激烈争吵和强烈不满。这也是在实际的政策研究中，持有此种政策批判和反思取向的研究者较少的原因所在。但无论如何，在一个学术氛围日益宽松自由、管理环境日益民主包容的时代，只要研究者怀有真诚的动机、良善的愿望和认真的态度，无论是秉持不同教育价值观念的管理者，还是拥有不同教育判断的研究者，都应该平和地对待这些“异己”的观点，冷静地分析这些“异见”、耐心地看待这些“异端”。哪怕是决策者对既有价值取向采取的是毫不妥协的立场，这种耐心、平和、细致地对待不同意见的方式，也一定会为这种信念与观点的更加合理、更加合法和更加有效，提供特有的逻辑论证与特殊的条件支撑。
论述教育政策的内在性缺陷，并不意味着否认实践中存在的由决策者的失误所导致的政策缺陷。教育政策的决策性缺陷主要是由决策者价值取向的偏差、教育问题的错误诊断、政策议程的不当程序，以及决策过程的民主性缺失等方面原因造成的。由决策性缺陷导致的“问题教育政策”，应当依赖决策者勇敢的担当、规范的程序、细致的运筹和科学的决策予以避免与纠正。同样，论述教育政策的内在性缺陷，不在于让实践者对教育政策的缺陷保持缄默，也不是让研究者对教育政策的缺点视而不见，更不是为决策者生产的“问题政策”进行辩护。本文的意旨在于，在教育改革深度推进、教育利益冲突不断增加、教育关系调整难度加大的当代社会，决策者出台的各种应对教育问题的公共政策，在研究者和实践者那里本身就容易成为“问题存有”的教育政策。这种教育政策的“问题特征”，既包括了由决策失误导致的“决策性缺陷”，也包括由决策者理性能力不足导致的“内在性缺陷”。无论是何种类型的问题教育政策，都需要决策者保持谦虚的态度和民主的方式，去反省、完善、改进，甚至是颠覆“我造”的教育政策；需要实践者持有平和的态度和理性的精神，去参与、批评和建设“属我”的教育政策；需要研究者保有清明的思维和公共的情怀，去质疑、批判和完善“他者”的教育政策。唯有如此，才可以克服教育研究和实践中对待教育政策问题的各种非理性倾向，营造出“疗救”教育政策缺陷的良好生态和正向力量，促进教育政策的理性变革与优化完善。
参考文献
哈耶克. (1997a). 自由秩序原理(上)(邓正来译). 北京: 生活·读书·新知三联书店.
哈耶克. (1997b). 自由秩序原理(下)(邓正来译). 北京: 生活·读书·新知三联书店.
哈耶克. (2003). 科学的反革命: 理性滥用之研究(冯克利译). 南京: 译林出版社.
欧克肖特. (2004). 政治中的理性主义(张汝伦译). 上海: 上海译文出版社.
萨巴蒂尔. (2004). 政策过程理(彭宗超等译). 北京: 生活·读书·新知三联书店.
舒尔茨. (2005). 规则的动态演变(周雪光译). 上海: 上海人民出版社.
斯科特. (2004). 国家的视角(王晓毅译). 北京: 社会科学文献出版社.
特稿
点击「阅读原文」访问华东师范大学学报教育科学版官网