全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系及案例简介【连载】毛里求斯（一）

毛里求斯首都路易港区位

1  毛里求斯简介

毛里求斯（Mauritius）是一个位于印度洋的岛国。人口约120万人，面积约2000k㎡。除了毛里求斯本岛，还有另外两个岛屿在毛里求斯的管辖范围内——罗德里格斯（Rodrigues）岛和阿加莱加（Agalega）岛，人口分别约为5万人和400人。毛里求斯本岛分为九个区：（1）庞普勒穆斯（Pamplemousses）；（2）朗帕河（Rivière du Rempart）；（3）弗拉克（Flacq）；（4）摩卡（Moka）；（5）大港（Grand Port）；（6）萨凡纳（Savanne）；（7）黑河（Rivière Noire）；（8）路易港（Port Louis）；（9）威廉平原（Plaines Wilhems）。

罗德里格斯和阿加莱加这两个岛不属于以上九个区，而是被整体视为一个区。与这两个岛相比，毛里求斯本岛是国家主要的经济引擎。因此，本岛拥有最为复杂的城市规划体系。

毛里求斯的首都是路易港市，位于路易港区。本岛的城市区域主要位于威廉平原区，由以下六个城镇组成；（1）居尔皮普（Curepipe）；（2）瓦科阿（Vacoas）；（3）菲尼克斯（Phoenix）；（4）卡特勒博尔纳（Quatre Bornes）；（5）罗斯希尔（Rose Hill）；（6）博巴森（Beau Bassin）。除了路易港区和威廉平原区，本岛上的其余七个区都是乡村。图1显示的是毛里求斯本岛地图，其中左侧小图为威廉平原区内的六个城镇。

图1  毛里求斯本岛及其分区

2  毛里求斯的城市规划体系

2.1  住房和土地部（Ministry of Housing and Lands）

毛里求斯的城市规划职能集中在住房和土地部。该部下设三个机构，以满足国内的城市规划需求，分别是：（1）城乡规划司（Town and Country Planning Division）；（2）城乡规划委员会（Town and Country Planning Board）；（3）土地管理委员会（Morcellement Board）。毛里求斯的城市规划体系如图2所示。

图2  毛里求斯的规划体系

2.1.1  城乡规划司

根据《规划和发展法2004》（Planning and Development Act 2004），住房和土地部下设的城乡规划司负责制定“国家发展战略”“规划政策导则”以及新的城市规划相关立法法案。

（1）国家发展战略

目前的《国家发展战略》（National Development Strategy）是毛里求斯政府于2004年编制和通过的。这是一份成熟的文件，它考虑到了影响毛里求斯经济的各个方面。

在2000年之前，毛里求斯的经济高度依赖于甘蔗。当时，国家以优惠的价格向欧盟出口大量蔗糖。然而，在2000年时欧盟决定降低食糖价格，并推进其他类型的食糖多样化。由于糖价格的下降，毛里求斯的财政收入受到很大影响，迫切需要转向其他经济门类，并促进经济引擎多样化。因此，毛里求斯政府决定促进旅游、信息技术、制造和离岸开发等经济门类。

要达到这个目标，政府必须制订新的策略，包括城市规划在内的不同范畴。因此，政府发起了由住房和土地部城乡规划司编制的《国家发展战略》。

该文件涵盖整个毛里求斯，并为不同地区提出了城市规划的战略和政策，以实现政府的目标。该文件的有效期限是2005—2025年，且根据《规划和发展法2004》，具有法定权力。该文件是管理毛里求斯城市规划的主要文件。所有其他的指导方针和条例都应符合该战略。

但是，由于2007—2010年冲击全球的经济危机，政府未能成功实施所有的战略。而且，现在国家还要面对气候变化带来的灾害、人口老龄化、新的城市轨道，智慧城市等新的问题，这些问题目前都没有在战略制定中得到体现。

因此，政府正在研究是否有可能制订新的发展战略，一方面与世界经济形势相适应，另一方面也将上述新问题纳入考虑。

（2）规划政策导则

《规划政策导则》（PPG: Planning Policy Guidance）是城乡规划司负责编制的另一份文件，为开发者（promoters）和政府规划人员提供了详细的设计标准。开发者依据其进行项目设计，以获取政府批准；政府规划人员则用它来评估项目是否符合设计标准，之后再颁发许可证。PPG中的所有意见都应符合《国家发展战略》，不应与《国家发展战略》中的任何政策相抵触。

这些文件涉及城市规划的各个方面，根据《规划和发展法2004》，PPG具有法律效力。以下是一些不同内容的PPG：

• PPG1（2007年9月）——一些重要的设计标准，包括住房发展、沿海开发、商业发展、工业发展、酒店发展等；

• 海水淡化厂设计表（2012年8月）；

• 污水处理厂设计表（2014年10月）；

• 房地产计划设计表（2011年7月）；

• 莫纳山文化景观——为莫纳山国家遗址提供设计标准；

• “神龛参拜点”的设计标准；

• “沿着高速公路发展”设计标准；

• “城市遗产——阿普拉瓦西·加特地区缓冲区”设计标准；

• “无线电通信设备”的选址和设计；

• 加油站的选址和设置标准；

• “坡地和滑坡危险区域”的设计标准。

（3）新的城市规划立法

该部门还正在制定新的城市规划立法，以便于：

• 巩固现行的《城乡规划法1954》和《规划和发展法2004》的规定；

• 审查土地使用规划和其他相关立法的现行规定（包括《地方政府法2011》）的范围和限制；

• 重新定义部长的“召唤”（Calling in）权；

• 确定不同规划机构的作用和职责，有效协调规划职能，并设立规划委员会；

• 制定计划，批准和审查程序；

• 确立成本共享机制和基础设施发展贡献。

由于此项立法目前还没有准备完善，所以无法提供进一步的细节。

2.1.2  城乡规划委员会

城乡规划委员会是根据《城乡规划法1954》设立的，隶属于住房和土地部。城乡规划委员会负责制定“规划纲要”（Outline Planning Schemes），由下列成员依法组成：

• 一名由住房和土地部部长任命的主席；

• 一名来自住房和土地部城乡规划司的成员；

• 一名由总理任命的成员，其代表总理；

• 一名财政部人员；

• 一名卫生部人员；

• 一名公共基础设施部人员；

• 一名地方政府部人员；

• 一名农业部成员；

• 三名由住房和土地部部长任命的成员，其中两名代表地方当局的利益，另一名代表公众利益；

• 一位代表“城市政府协会”（Association of Urban Authorities）的成员。

应该指出，毛里求斯现在还没有“城市政府协会”。法律中提到委员会应包括该协会的一位成员，但因该机构尚不存在，所以委员会中这一席目前是空置的。

如上所述，城乡规划委员会负责编制规划纲要。这是为毛里求斯每个地区和城镇准备的文件，它应考虑到《国家发展战略》中提到的战略和政策，以及详细的实施计划、战略和政策。

《国家发展战略》是国家文件，为全国提供广泛的战略和政策，而每个地区和城镇都有各自的优势、弱点、机会和威胁，因此，为了贯彻《国家发展战略》的战略和政策，每个地区都要制定自己的规划纲要，使国家级的政策和战略适应各地区和城镇的特点。所有纲要的编制都应符合《国家发展战略》。

根据上述成员要求组成的城乡规划委员会负责编制规划纲要，然后由内阁批准。

规划纲要由文字和图示组成，最终形成区划图（zoning maps），政府规划师依据其给不同开发项目签发许可证。需要指出的是，毛里求斯没有严格的区划制度，不指定土地的具体用途——不像有些国家在城市总体规划中计划好了城市中的某片土地将要用于某种功能。相反，毛里求斯有一种更灵活的分区制度，其原因是城乡大部分土地是私有的，如果政府编制了一个涉及多个土地业主的城市的总体规划，土地用途方面会有很多争议。如果政府对城市某一特定地块强制规定某项用途，而土地所有者可能不会进行相应开发，那么城市就会衰败，因为它不会得到充分发展。

因此，规划纲要提出的分区计划不规定具体的土地用途，而是显示出城市边界、现有的土地使用情况以及环境敏感地区等发展制约因素。

从图3可以看出，该镇没有建议用地使用类型，但是，图上能看出城镇边界、城市核心和商业中心等现有土地用途。因此，当土地所有者想要开发自己的土地时，可以用这张图检查地块位置究竟在哪里，然后参阅规划纲要的文本，查看哪种发展更适合自己的土地。土地所有者可以选择继续开发自己选定的任何用途，除非用地所在地区禁止该用途。 

图3  卡特勒博尔纳镇的规划纲要（摘录自图示部分）

规划纲要的年限为15年，在这15年内可以进行微小的修改。目前的城镇用地规划纲要是在2015年编制的，农村用地规划纲要是在2006年编制的。

2.1.3  土地管理委员会

土地管理委员会负责批准由开发者或普通公众提交的土地开发计划。委员会根据1990年的《土地管理法1990》（Morcellement Act 1990）成立，成员如下：

• 住房和土地部常设秘书担任委员会主席；

• 一位住房和土地部城乡规划司代表；

• 一位农业部代表；

• 一位环境部代表；

• 一位财政部代表；

• 一位卫生部代表；

• 一位地方政府代表；

• 一位公共基础设施部代表；

• 一位住房和土地部调查司代表；

• 一位中央电力局代表

• 一位中央水务局代表；

• 一位负责划分土地的地方当局代表。

值得注意的是，住房和土地部负责编制“国家发展战略”“规划纲要”和“规划政策导则”，但不负责执行。以上三项政策的实施由地方政府负责。

2.2  地方政府

根据《地方政府法2011》（Local Government Act 2011），首都、市镇和农村由隶属于地方政府部（Ministry of Local Government）的12个地方政府管理。全国有以下地方政府：（1）路易港市议会；（2）居尔皮普市镇议会；（3）瓦科阿/菲尼克斯市镇议会；（4）卡特勒博尔纳市镇议会；（5）博巴森／罗斯希尔市镇议会；（6）庞普勒穆斯区议会；（7）朗帕河区议会；（8）弗拉克区议会；（9）摩卡区议会；（10）大港区议会；（11）萨凡纳区议会；（12）黑河区议会。

每个地方政府都有自己的管辖范围，也称为规划边界。

路易港市议会有一位市长，四个市镇议会各有一个市长，每个区议会都有一个主席。

地方政府是许可证管理机构，并控制其行政区域内的所有发展。为此，他们依据住房和土地部以及他们的上级机构——地方政府部——提供的规划工具开展工作，规划工具包括：（1）地方政府法2011；（2）建筑管理法2012；（3）城乡规划法1954；（4）规划和发展法2004；（5）工商促进法2006；（6）国家发展战略；（7）规划政策导则；（8）本行政区域的规划纲要。

开发者提出的所有开发都应依据以上规划工具来获得地方政府的许可。

地方政府负责落实“国家发展战略”和“规划纲要”中列举的战略和政策，使国家能够实现既定的目标。

不同于大多数发达国家每个城镇都可以为自己的发展创造足够收入的情况，在毛里求斯，城镇或农村地区进行基础设施建设通常要依赖中央政府。这意味着市长只能怀抱自己的城市愿景，时刻等待中央政府的基础设施建设经费预算，并被授予维护权。

根据《工商促进法2006》，地方政府应确保在14个工作日内完成对开发者提交的项目的评估工作。地方政府应在此期限内向开发者提供答复，在发放许可证之前，先给予建筑许可证，或要求发起人进行一些修改，否则拒绝申请。如果地方政府在这个时间内没有给予开发者答复，则认为地方政府不反对该项目，开发者可以继续他的项目。

2.3  总体规划

正如前述，毛里求斯的大部分土地都是私人拥有的，因此，通常情况下任何地区都没有编制总体规划。不过，政府在某些地方拥有大片国有土地。由于住房和土地部掌管着毛里求斯的所有国有土地，而且其为主要的城市规划机构，因此对这些土地是编制了总体规划的，之后将它们租给不同的开发者，并由地方政府监管。

2.4  环境与土地使用上诉法庭（Environment and Land Use Appeal Tribunal）

该法庭是根据《环境与土地使用上诉法2012》设立的，由最高法院管理。它受理公众或开发者被拒绝发展许可的案件。如果开发者认为被不公正地拒绝了开发许可，可以通过这个法庭提出上诉，法官会亲自审理案件。

法官将基于地方政府拒绝签发发展许可的理由以及开发者的理由，在听取双方意见后，决定开发者是否应该获得许可。

——to be continued——

作者：苏库瓦·默罕默德·库斯达（Sookoowa Muhammad Khustar），毛里求斯人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

翻译：张暄梓，北京交通大学2014级本科生

校对：戴淇，北京交通大学2014级本科生；董晓靖，北京交通大学建筑与艺术学院2016级硕士研究生

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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